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Impératifs économiques et écologiques  d’une politique agricole à long terme

par Hans Christoph Binswanger*

Mesdames et Messieurs,

Comme le proverbe le dit si bien: «Il faut vouloir aussi les conséquences de ce que l’on veut.» En d’autres termes: une politique se juge non seulement d’après ses objectifs à court terme, mais aussi en fonction de ses suites à long terme. Tel est notamment le cas de la politique agricole 2011 (PA 2011). A ce propos, il faut partir de plusieurs constatations. La première est que l’agriculture se distingue fondamentalement de l’industrie sur le plan du marché aussi bien que de la production. Il n’est pas possible de gommer cette différence en qualifiant la grande entreprise industrielle et l’exploitation agricole d’entreprises. Si le paysan et le manager doivent tous deux avoir les qualités de l’entrepreneur, les conditions de leur action divergent fortement.

La concurrence dans l’agriculture  entraîne l’effondrement des prix

Les conditions du marché sont toutes différentes. En principe, les produits agricoles sont des biens fongibles. Peu importe donc au grossiste et, encore bien davantage, à l’entreprise de traitement industriel, s’ils se procurent les céréales, les pommes de terre, la salade, les pommes, le lait et l’emmenthal chez le paysan x ou y. Le prix décide. Dans l’agriculture, la concurrence a donc toujours lieu – à quelques exceptions près – entre prix. Une multitude de paysans y participent, qui se font concurrence. Un paysan ne peut vendre ses produits que s’il exige au maximum le même prix que ses concurrents; il ne peut accroître sa part de marché qu’en abaissant ses prix. Les autres sont alors contraints de suivre. Sur le marché des produits agricoles, les marges entre les prix et les coûts sont faibles.

De plus, la demande est inélastique. Si les denrées alimentaires qui constituent la production du paysan sont d’une importance vitale, il s’agit toujours plus ou moins des mêmes produits. Les besoins sont donc satisfaits à partir d’une certaine masse. Lorsque des paysans tentent de gagner davantage en accroissant leur offre ou que la nature se montre particulièrement généreuse et qu’elle livre une grosse récolte, il en résulte rapidement une chute des prix, mais celle-ci n’accroît guère la vente.

En matière de produits industriels, la situation est totalement différente. La qualité de la plupart des produits industriels dépend du type de traitement qu’ils subissent. Même à prix élevés, le producteur peut se distinguer de sa concurrence par la qualité et par la marque. On parle donc de concurrence monopolistique. L’imagination, c’est-à-dire l’esprit inventif de l’homme, permet de différencier toujours davantage les produits industriels. Ainsi, des nouveautés apparaissent constamment sur le marché. Que l’on pense aux ordinateurs, modifiés continuellement. Le fabricant de produits industriels peut exiger des prix supérieurs à ses coûts et néanmoins battre la concurrence en lançant de nouveaux produits ou de nouvelles variantes de produits, qui sont d’une utilité (prétendue) supplémentaire.

Assimiler les produits agricoles  aux produits industriels,  c’est méconnaître la réalité

L’industrie a donc le double avantage de réaliser des marges bénéficiaires supérieures et de profiter des chances qui s’offrent toujours d’accroître la production en lançant de nouveaux produits et variantes de produits.

Non seulement les conditions du marché, mais aussi celles de la production diffèrent beaucoup. Dans l’agriculture, le sol est simultanément emplacement et base de production, alors qu’il n‘est qu’emplacement dans l’industrie. Le niveau de la production dépend essentiellement, dans une exploitation agricole, du terrain disponible. Cette surface limite la production. Si un recours accru à des machines et à des adjuvants, c’est-à-dire à des engrais et produits chimiques de toutes sortes, permet d’accroître, en une certaine mesure, le rendement au mètre carré, cette progression est limitée par l’inclusion de l’agriculture dans le cycle écologique. Il en résulte que l’utilisation des machines ne peut être que saisonnière et donc restreinte sur le plan annuel. On ne peut pas utiliser les mêmes machines pour labourer, semer, désherber et récolter. Des frais fixes excessifs, qui ne peuvent pas être amortis, menacent donc constamment. Par ailleurs, la possibilité de recourir à des engrais ou autres produits chimiques est également limitée, car elle peut accroître les forces naturelles, mais ne peut pas les remplacer. L’utilisation ne peut donc pas être maximisée, mais doit être limitée à un optimum. Ce faisant, il faut tenir compte de la qualité des produits du point de vue de la santé, ainsi que du maintien de la fertilité du sol.

Par comparaison, l’usine peut fabriquer toujours davantage sur une surface restreinte, en faisant venir de l’extérieur les matériaux nécessaires à la production. Ceux-ci sont extraits en grande partie de matières premières qui se sont accumulées sous terre dans certains gisements et «attendent» pour ainsi dire d’être exploitées. L’exploitation peut être augmentée d’année en année sans nécessiter beaucoup plus de terrain. La plupart des réserves de matières premières se trouvent non pas en surface, mais sous le sol. Le recours à des machines toujours plus grosses, qui peuvent être utilisées durant toute l’année, permet aussi bien d’exploiter les gisements de matières premières que de fabriquer des produits semi-ouvrés et des produits finis de manière toujours plus rentable, en raison des possibilités de la production de masse. Le parc de machines peut être pleinement utilisé et l’amortissement assuré, la production augmentant en fonction du capital investi alors que les charges moyennes sont abaissées sur une surface restreinte. Dans le processus actuel de croissance, cette expansion n’a guère de limites.

Pour ces deux raisons – élargissement des marges eu égard à la concurrence monopolistique liée à l’expansion constante de la masse des produits et possibilité de recourir davantage aux gisements de matières premières liée aux avantages de prix fournis par la production de masse –, la valeur ajoutée générée par l’agriculture est systématiquement inférieure à celle de l’industrie. Cette constatation ressort de données objectives et n’a rien à voir avec une capacité éventuellement plus faible des paysans à gérer leur exploitation.

Différences de valeurs ajoutées  dans l’agriculture mondiale

Il n’y a pas seulement des différences de valeurs ajoutées entre l’agriculture et l’industrie, mais aussi entre les diverses agricultures mondiales. Telle est notre seconde constatation. L’inconvénient général d’une valeur ajoutée dans l’agriculture inférieure à celle de l’industrie est plus ou moins marqué suivant les régions. Il se manifeste moins lorsque suffisamment de sol est à disposition, qui ne peut pratiquement être utilisé que dans l’agriculture, c’est-à-dire lorsque la valeur marchande du sol correspond à la valeur de rendement agricole. Là, la possibilité d’accroître constamment la production en recourant à moins de main-d’œuvre et à davantage de machines est un peu plus grande. Tel est surtout le cas des Etats-Unis, du Canada, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et de parts importantes de l’Amérique du Sud, mais aussi de parties de l’Europe. Inversement, l’inconvénient d’une valeur ajoutée agricole plus faible se manifeste nettement dans un pays industrialisé comme la Suisse, où le sol fait l’objet de demandes d’utilisation multiples, notamment sous la forme de constructions, qui bénéficient du pouvoir d’achat sensiblement supérieur de ceux qui profitent de la valeur ajoutée beaucoup plus forte de l’industrie et du secteur des services qui lui est lié. Par conséquent, ces secteurs peuvent payer le sol nettement plus cher. Il en résulte que la valeur marchande du terrain est de loin supérieure à la valeur de rendement agricole, pour autant que l’on puisse encore parler de rendement. A lui seul, ce fait rend impossible une extension de la surface de production et, partant, de la taille de l’entreprise, qui serait comparable à des surfaces de grandes exploitations s’étendant sur 1000 ha ou davantage dans les régions aux terrains bon marché.

A défaut de mesures protectrices,  réduction tendancielle  de l’agriculture suisse à zéro

Le handicap de l’agriculture par rapport à l’industrie s’accentue encore du fait que l’agriculture se voit obligée, dans les pays exportateurs qui travaillent sur un sol bon marché, d’accroître constamment la production pour compenser le handicap enregistré là aussi face à l’industrie. A cet égard, l’expansion du marché intérieur ne suffit pas. Il faut également augmenter les exportations. Pour y parvenir, on ne saurait se contenter d’offrir les prix de production bas que permet la disponibilité d’un sol bon marché; bien au contraire, des subventions à l’exportation doivent aider à compenser le handicap de compétitivité auquel l’agriculture est soumise par rapport à l’industrie. Il en découle que les cours des marchés mondiaux descendent au-dessous des prix à la production des pays exportateurs. Les Etats-Unis voulant à tout prix maintenir leurs subventions à l’exportation afin de soutenir leur agriculture, la conférence organisée par l’OMC à Doha a échoué.

Il ressort de ces constatations que, à défaut de mesures protectrices, l’agriculture suisse aurait tendance à se réduire à néant. Avant de discuter du juste mélange des mesures agricoles protectrices de la PA 2011, il convient donc de se demander si leur seul objectif est de faciliter l’assainissement de l’agriculture en réduisant celle-ci à néant ou si nous entendons maintenir durablement une production agricole en Suisse. Si l’on considère que la stimulation de la croissance économique est le principal objectif de la politique économique, il y a, en effet, de bonnes raisons de renoncer à la production agricole en Suisse. Toutefois, il ne faut pas se bercer d’illusions et croire qu’il suffit d’imposer aux paysans les pressions de la concurrence pour rendre la valeur ajoutée de l’agriculture égale à celle de l’industrie. Les données objectives du marché et de la production s’y opposent.

Nécessité de préserver l’agriculture  pour assurer l’alimentation de base

A mon avis, la sauvegarde de son agriculture est indispensable à notre pays. Si l’agriculture suisse ne peut pas suivre le rythme général d’expansion et de croissance, elle est nécessaire pour assurer notre alimentation de base. Dans les pays exportateurs, le sol est exploité toujours davantage d’une manière qui implique de hauts risques: monoculture, utilisation massive de produits chimiques, élevage poussé à l’extrême d’animaux de rapport, recours, à l’avenir surtout, au génie génétique. L’érosion du sol s’accroît en raison de la déstabilisation et de la destruction du paysage agricole, de la culture monolithique, des méthodes de production dites rationnelles et de l’augmentation des sels minéraux dans le sol. Les agents pathogènes de maladies de végétaux sont de plus en plus immunisés contre les pesticides et les insecticides. Les animaux ayant subi un élevage extrême sont sujets à des maladies de plus en plus fréquentes. Les expériences en pleine terre de génie génétique peuvent avoir des conséquences inattendues. La pollution provoquée par les résidus – notamment par ceux de métaux lourds – met en péril le potentiel de productivité agricole. L’eau est trop utilisée et la pénurie se manifeste dans le monde entier.

Si, de surcroît, les prévisions de changement climatique se confirment, la production agricole est menacée, notamment dans les régions d’où nous importons une partie essentielle de nos produits alimentaires. De plus, la surface disponible pour la production alimentaire se réduit, la production de biomasse y ayant recours comme source d’énergie. Elle doit remplacer le pétrole.

Attacher davantage  d’importance à la qualité qu’à la quantité

En outre, l’industrie alimentaire offre de plus en plus de produits, nommés convenience food, qui n’ont pas la valeur nutritive des produits agricoles frais. L’homme ne vit – comme nous le savons tous – pas seulement de pain, mais il vit aussi de pain et, surtout, de pain de qualité. Pour assurer l’approvisionnement en pain de qualité – le pain représentant évidemment tous les produits agricoles – il faut maintenir une production proche du consommateur, à savoir une production naturelle, pour laquelle la qualité prend davantage d’importance que la quantité, et dont la qualité peut être contrôlée.

A mon avis, il n’y a donc pas de doute: renoncer à l’agriculture suisse est dangereux, la sauvegarder revient à s’assurer non seulement contre des risques imprévisibles, mais aussi contre des risques déjà nettement prévisibles.

Cependant, il ne s’agit pas seulement d’assurer notre existence, mais également – j’y insiste – de maintenir le paysage cultivé et la colonisation des zones rurales qui marquent le visage de la Suisse. Ce faisant, on tiendra compte des nécessités écologiques, en particulier du maintien de la variété des espèces. Ces objectifs sont menacés par la production forcée comme par l’expansion sauvage des buissons et des forêts. La gestion durable du sol est une des tâches essentielles de l’agriculture. Les obligations correspondantes doivent être imposées ou renforcées. Simultanément, les dépenses qui en résultent doivent être facturées et payées. La protection du paysage est aussi d’une grande importance pour l’agriculture. Je le souligne parce que l’admission de l’énergie éolienne dans les crédits d’investissement va à l’encontre de cette protection, les éoliennes – même petites – défigurant le paysage par leurs rotors qui tournent constamment. Or cette énergie éolienne relativement chère ne procurerait aucun produit énergétique notable aux exploitations agricoles – un fiasco pour l’agriculture comme pour la politique énergétique.

Quelles conséquences ces constatations entraînent-elles pour la politique agricole de notre pays? Soulignons simplement ce qui suit: la PA2011 a pour objectif de ralentir la tendance à réduire à néant l’agriculture pour l’«assainir». Néanmoins, le but est le même. Cette similitude apparaît nettement dans l’assouplissement du droit foncier rural – relèvement de la limite concernant l’entreprise agricole, suppression de la limite de prix et des fermages, suppression de la charge maximale, exclusion de la zone à bâtir du champ d’application de la loi sur le bail à ferme – et de l’utilisation du sol pour la construction dans la zone agricole. Ces «réformes» sont excessives. Elles privent le paysan de son revenu.

La production agricole peut aussi être menacée par une trop forte concentration sur les paiements directs, qui ne peuvent pas réaliser tous les objectifs. Il faut trouver la juste dose. Dans les années septante, j’ai lancé moi-même l’idée des paiements directs. Cette introduction a sans doute contribué pour beaucoup à préserver le faire-valoir agricole du sol. Elle a permis aussi de réduire les distorsions du marché qui découlent du soutien des revenus par l’intermédiaire des prix uniquement et qui contribuent à générer des excédents de production invendables. Toutefois, les paiements directs ne devraient pas prendre une telle importance que seul l’entretien minimal du sol est assuré, mais non pas la production agricole. Certains soutiens du marché devraient donc être maintenus.

«Assainissement» des exploitations  agricoles par réduction de leur nombre

On affirme maintenant que des ajustements visant à «assainir» les exploitations agricoles par réduction de leur nombre et, conjointement, des ajustements du marché permettraient aux paysans subsistants de maintenir leur revenu même si le marché suisse s’ouvrait davantage sans indemnités supplémentaires. En particulier – tel est l’objectif de la PA 2011 – les paysans devraient pouvoir compter, grâce à un ajustement des structures, c’est-à-dire à une diminution de moitié du nombre d’exploitations et à une augmentation à 40 ha de la taille de celles-ci entraînant une baisse des coûts agricoles, sur un revenu rendant l’agriculture attrayante même lors d’une baisse des prix. L’assainissement des structures se poursuivra certainement. Toutefois, 40 ha pourraient ne pas suffire pour atteindre un revenu suffisant si, à l’étranger, les exploitations disposent de surfaces contiguës égales ou supérieures à 1000 ha.

Lorsque la taille moyenne de 40 ha sera atteinte, le nouveau mot d’ordre sera de 50, 60, 70 ha, etc. Dans une Suisse si morcelée, de telles surfaces sont hors de portée, si elles doivent être contiguës. Lorsqu’elles ne le sont pas, l’augmentation de la taille ne se répercute pas sur les coûts! De plus, il n’importe pas seulement que la surface atteigne certaines proportions. Il faut de surcroît que les surfaces soient appropriées à l’assolement.

En outre, il y a lieu d’envisager la possibilité d’accroître les parts de marché. Grâce à une amélioration de la qualité et de la différenciation, il est possible de réaliser, malgré la concurrence étrangère, certaines majorations de prix et, partant, une valeur ajoutée supérieure. Tel est notamment le cas de spécialités, qui peuvent être vendues aussi bien en Suisse qu’à l’étranger. Au premier plan figurent les spécialités laitières, le fromage, la viande et la charcuterie. Les exportations se dirigent surtout vers l’Allemagne, où les produits laitiers remportent un franc succès. A l’étranger, les produits suisses entrent en concurrence avec ceux d’autres pays exportateurs. De gros efforts sont donc nécessaires pour défendre simplement ses parts de marché. Par conséquent, il serait imprudent de tabler sur des améliorations excessives.

Meilleur développement de l’agriculture biologique dans de petites exploitations

Le renforcement de l’agriculture biologique est important. Celle-ci prospérant le mieux dans de petites exploitations, il n’y a pas lieu de concentrer tous les efforts sur un agrandissement des superficies exploitées. Comme une partie de la population préfère les produits biologiques, elle est prête à accepter des prix un peu plus élevés. Cependant, l’expansion de l’agriculture biologique a aussi ses limites, sur le plan de l’offre comme sur celui de la demande. Le passage de la production conventionnelle à la production biologique nécessite parfois plusieurs années. Si le nombre de clients doit rester suffisant, voire augmenter, seule une faible différence de prix entre les produits biologiques et conventionnels est admissible. Elle ne saurait dépasser 10 à 20%. De plus, elle devra compenser la différence de coûts enregistrée par l’agriculture biologique.

D’autres possibilités marginales d’accroître la valeur ajoutée résultent de l’expansion de la distribution directe et des efforts tendant à approvisionner la population en produits alimentaires de la région. L’introduction du label «Suisse Garantie» est aussi très utile.

Toutes ces possibilités ne suffisent cependant pas – et de loin – à compenser le handicap de l’agriculture suisse par rapport à la concurrence étrangère et, dans une mesure encore plus forte, par rapport aux conditions de production et de distribution de l’industrie.

Les conséquences de ces diverses constatations sont les suivantes: si l’on veut renoncer à l’agriculture suisse, le PA 2001 dans sa forme actuelle et la bonne solution; mais si l’on veut maintenir cette agriculture, des parties essentielles du projet doivent être révisées. «Il faut vouloir aussi les conséquences de ce que l’on veut.»         •

Conférence donnée dans les bâtiments de la foire «Animal et technique» lors de l’ouverture de celle-ci, le 22/2/07 (Traduction Horizons et débats)

(Horizons et débats, 26 mars 2007, 7^e année, N°11)

mise à jour  le 26/03/07