Plädoyer für den mündigen Bürger

Eidgenössische Volksabstimmung vom 19. Mai

Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF)

von Dr. rer. publ. Werner Wüthrich

«Wollen Sie das Bundesgesetz vom 28. September 2018 über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF) annehmen?» So lautet die Abstimmungsfrage, die am 19. Mai den Stimmbürgern vorgelegt wird. Damit werden zwei umstrittene und völlig sachfremde Geschäfte in einem Paket miteinander verknüpft. Mit dem Steuer-Teil soll die Unternehmensbesteuerung international kompatibel gestaltet werden, mit dem AHV-Teil sollen der Altersversorgung über Lohnabzüge und Arbeitgeberbeiträge frische Mittel zugeführt werden.
Wer den einen Teil der Vorlage unterstützt, den anderen nicht, kann seinen Willen nicht frei zum Ausdruck bringen. Der Stimmbürger soll gleichsam gedrängt werden, beide Geschäfte anzunehmen – was die Befürworter als Kompromiss bezeichnen.
Dem liegt eine eigenartige Auffassung vom mündigen Bürger zugrunde. Ganz neu ist ein solches Vorgehen allerdings nicht. Besonders häufig ist es bei Abstimmungen zu beobachten, in denen es um Steuern geht.

«Seit dem Zweiten Weltkrieg hat auf Bundesebene eine Vielzahl von Abstimmungen über Steuern und Finanzen stattgefunden. Sehr oft haben sie mit einem Nein des Volkes geendet – nicht weil die Bürger Steuererhöhungen grundsätzlich ablehnen, sondern weil die Vorlagen nicht passten und oft gegen das Prinzip der Einheit der Materie verstiessen. Sind deshalb die Bundesfinanzen zerrüttet und der Bund in hohem Masse verschuldet? Nein – ganz im Gegenteil. Der Haushalt ist heute im grossen und ganzen kerngesund, und die Schweiz ist eines der wenigen Länder, die in den letzten Jahren Überschüsse erzielt und ihre bereits moderaten Schulden noch weiter abgebaut hat.»

Steuerabstimmungen sind etwas Sensibles – in mancherlei Hinsicht. Es geht einerseits um das eigene Portemonnaie, deshalb fällt oft eine gewisse Zurückhaltung auf, den Behörden neue oder mehr Steuern zu gewähren. Allzu viel «Staat» ist unerwünscht.Das heisst aber noch lange nicht, dass das Stimmvolk die politischen Behörden finanziell aushungern will und nur auf seinen eigenen finanziellen Vorteil schaut. Vielmehr geht es in hohem Masse um staatspolitische Verantwortung, um das Gemeinwohl und die Sorge um das Gemeinwesen, das die nötigen Mittel für seine Aufgaben braucht.

Heutige Steuer- und Finanzordnung in Bund, Kantonen und Gemeinden – starke Stellung der Stimmbürger

Meines Wissens ist die Schweiz das einzige Land, in dem die Bürger über die Einführung neuer Steuern und deren Erhöhung an der Urne entscheiden können – in Bund, Kantonen und Gemeinden. Die Steuerhoheit der Kantone und Gemeinden ist die Grundlage. Der Bund hat lediglich ein ergänzendes Recht, Steuern zu erheben. Auf Bundesebene werden seit ungefähr hundert Jahren Steuer- und Finanzabstimmungen in grosser Zahl durchgeführt – in den Kantonen und Gemeinden schon viel früher (vgl. dazu die Sonderbeilage in Zeit-Fragen Nr. 27/28 vom 7.11.2017: «Finanzfragen in der direkten Demokratie – Steuern und Finanzen in der Schweiz – vom Volk bestimmt. Staats­politische Hintergründe und ihre Geschichte.»).
In Kürze soll hier die heutige Finanzordnung auf Bundesebene skizziert werden. 1958 sagte das Volk ja zur neuen Bundesfinanzordnung, die in den Grundzügen heute noch gilt (vgl. Kölz, Quellenbuch, 2004, S. 352–356). Nach dem Zweiten Weltkrieg ging es darum, die während des Krieges provisorisch und befristet eingeführten neuen Steuern (Wehrsteuer und Warenumsatzsteuer) ins ordentliche Recht zu überzuführen. Es kam im Zeitraum von 1950 bis 1958 zu insgesamt zwölf Volksabstimmungen. Es ging nicht nur um das Geld, sondern vor allem auch um Fragen des Föderalismus, der Steuergerechtigkeit, des Finanzausgleichs, der Subsidiarität und manches mehr. Soll die Einkommens- und Vermögenssteuer den Gemeinden und Kantonen vorbehalten bleiben, und der Bund sich vor allem über die Waren­umsatzsteuer finanzieren? Wie stark soll die Progression ausgebaut werden? Soll ein Finanzreferendum oder gar ein Ausgabenreferendum eingeführt werden? Sollen die Ausgaben für das Militär wirklich – wie geplant – stark erhöht werden? In welchem Ausmass soll der Bund das Steuerwesen harmonisieren oder gar zentralisieren? – Das staatspolitische Interesse an der Thematik war riesig – wurden doch in diesen Jahren neun Volksinitiativen über Fragen der Steuern und Finanzen eingereicht, die zum Teil wieder zurückgezogen wurden, als ihre Anliegen im Parlament Gehör fanden (Hofer 2012).
Die eidgenössische Finanzordnung von 1958 enthielt zahlreiche Kompromisse. Der Bund führte eine stark progressive Einkommenssteuer ein (heute direkte Bundessteuer) – nicht aber eine Vermögenssteuer. Bemerkenswert war, dass die Vorlage zwei Hürden enthielt, die das Parlament hindern sollte, ohne obligatorische Volksabstimmung die Steuern zu erhöhen.
So stehen die Obergrenzen für die Wehrsteuer (heute direkte Bundessteuer) und für die Warenumsatzsteuer (heute Mehrwertsteuer) direkt in der Verfassung. Zur Wehrsteuer: «[…] die Steuer vom Einkommen der natürlichen Personen wird nach einem progressiven Tarif bemessen und darf 8 Prozent des gesamten steuerbaren Einkommens nicht übersteigen», zur Waren­umsatzsteuer: «[…] die Steuer darf bei Detaillieferungen höchstens 3,6 Prozent, bei Engroslieferungen höchstens 5,4 Prozent des Entgelts betragen» (Kölz, Quellenbuch,  2004, S. 352).
Die Nennung der Zahlen in der Verfassung gibt dem Volk eine starke Position. Falls der Bundesrat und das Parlament die Steuern hinaufsetzen wollen, müssen sie die Bundesverfassung ändern, und es kommt obligatorisch zu einer Abstimmung, wobei nicht nur das Stimmenmehr, sondern auch das Ständemehr verlangt ist. Der Föderalismus ist geschützt, weil die Mehrheit der heute 26 Kantone zustimmen muss und so bevölkerungsreiche Kantone die kleinen nicht überstimmen können. Weiter war die eidgenössische Finanzordnung von 1958 auf fünf Jahre befristet. Die Voraussetzungen für die Steuern im Bund würden sich ständig ändern, dachten die Verantwortlichen damals. Deshalb müssen diese Steuern periodisch nach einigen Jahren überprüft und vom Volk bestätigt werden. Auch das gilt noch heute. Die Fristen wurden zwar verlängert. Sie betrugen zunächst fünf Jahre, danach zehn, später zwölf und heute vierzehn Jahre. – In dieser Regelung kommt der Föderalismus, wie er in der Schweiz gewachsen ist, auf schöne Art zum Ausdruck.
Diese Hürden haben Bestand, sind aber für das Parlament unbequem. Es versuchte einige Male, die Höchstsätze oder die Befristung wieder abzuschaffen – so 1970, 1977, 1979 und 1991 (Linder 2010). Das Volk sagte immer wieder nein. Es wäre zum Beispiel möglich gewesen, die Höchstsätze nicht in der Verfassung, sondern in einem Bundesgesetz zu verankern. In diesem Fall hätte das Parlament die Steuern hinaufsetzen können, und es wäre nicht automatisch zu einer Abstimmung gekommen, sondern nur, wenn 50 000 Stimmbürgerinnen und Stimmbürger dies verlangt hätten, und das Ständemehr hätte nicht gegolten.
Vor diesem Hintergrund wird klar, warum die Schweiz ausländischen Mächten immer wieder zu Ärger Anlass gibt – vor allem im Steuerbereich: Bei uns geht einfach kein Befehl von oben durch, ohne dass wir Bürger gefragt werden müssen, ob wir die Änderung wollen. Unsere eigenen Behörden versuchen zwar oft, uns zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten zu drängen – aber auch in der heutigen Zeit gibt es immer mal wieder eine Überraschung, weil das Stimmvolk dem Druck widersteht und anders stimmt, als die Behörden es erwarten.

Worum geht es im Steuer- und AHV-Paket am 19. Mai?

1. Steuerreform

«Die Unternehmensbesteuerung muss angepasst werden, damit die Schweiz neuen internationalen Anforderungen entspricht und wettbewerbsfähig bleibt.» So der Bundesrat (Abstimmungsbüchlein, S. 9). Deutsch und deutlich gesagt: Der OECD und der EU passt es nicht, dass es der Schweiz wirtschaftlich bessergeht als vielen anderen Staaten. So haben viele internationale Konzerne ihren Sitz in der Schweiz, weil hier bekannterweise stabile politische und wirtschaftliche Verhältnisse herrschen und auch weil die Schweiz eine eigene Währung hat, die derart begehrt ist, dass vermögende Firmen und Einzelpersonen bereit sind, für ihr Geld Negativzinsen zu bezahlen. Zudem können die Kantone auch im Steuerbereich von ihrer föderalistischen Freiheit Gebrauch machen und ausländischen Firmen attraktive Steuerregelungen anbieten.
Diese kantonalen Steuerprivilegien sollen – so Bundesrat und Parlament unter dem Druck der ausländischen Mächte – abgeschafft werden (Abstimmungsbüchlein, S. 13). Deshalb müssen wir Schweizer – nach der Abstimmung über die USR III (Unternehmenssteuerreform III), die vor zwei Jahren mit fast 60 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt wurde, bereits wieder zur Frage der Besteuerung der Unternehmen Stellung nehmen. Die Schweiz kann zwar von ausländischen Mächten unter Druck gesetzt werden, aber letztlich entscheiden wir Stimmbürgerinnen und -bürger.
Die Kantone würden mit dieser Steuerreform gezwungen, für alle Unternehmen dieselben Regeln für die Gewinnsteuern einzuführen. Damit ausländische Firmen nicht abwandern, können die Kantone deren Steuern nicht erhöhen. Deshalb planen manche Kantone, die Unternehmenssteuern allgemein zu senken, so dass einheimische und ausländische Firmen gleich tiefe Steuern bezahlen.
Die zu erwartenden Steuerausfälle der Kantone sollen zum Teil vom Bund kompensiert werden. So sollen bei der direkten Bundessteuer zusätzliche Abzüge für Forschung und Entwicklung bewilligt werden (Abstimmungsbüchlein, S. 13). Als Zückerli und als Ausgleich der Steuerverluste sollen die Kantone mehr Geld aus dem Bundestopf erhalten: «Der Anteil der Kantone an den Einnahmen aus der direkten Bundessteuer wird von 17,0 Prozent auf 21,2 Prozent erhöht. Die Kantone erhielten nach aktuellem Stand der Einnahmen zusätzlich rund 1 Milliarde Franken jährlich» (Abstimmungsbüchlein, S. 14). Allerdings dürfen wir nicht vergessen, dass diese «Geschenke» mit unseren Steuergeldern bezahlt werden.

2. Finanzierung der AHV

Ein zweites Zückerli, damit die Bürger den Einbussen an Steuergeldern in ihrem Kanton eher zustimmen sollen, sind «rund 2 Milliarden Franken pro Jahr», die ab 2020 zusätzlich in die AHV fliessen sollen. Etwa 800 Millionen davon stammen aus der Bundeskasse (werden also von uns Steuerzahlern getragen!). Die restlichen 1,2 Milliarden bezahlen die Arbeitnehmer und Arbeitgeber in Form erhöhter Lohnabzüge selber, nämlich je 0,15 Prozent des Lohnes (Abstimmungsbüchlein, S. 15).
Ein tolles Geschenk! Das Geld aus der Bundeskasse müsste der Bund anderswo sparen, und höhere Lohnabzüge stossen wohl auch nicht auf grossen Jubel …
Und was hat die Sache mit den Unternehmenssteuern zu tun? Gar nichts!

Prinzip der Einheit der Materie

«Die Verknüpfung zweier sachfremder Vorlagen ist ein Affront gegen die Demokratie und verunmöglicht die unverfälschte Stimm­abgabe.» Dies war für das zweite der Referendumskomitees («Bürgerliches Komitee NEIN zum AHV-Steuer-Deal» und «Generationenkomitee») der Hauptgrund für die Ergreifung des Referendums (Abstimmungsbüchlein, S. 17). Wegen dieser verfassungswidrigen Verknüpfung gab es denn auch mehrere Referendumskomitees. Es gibt zu beiden Themen die unterschiedlichsten Argumente dafür und dagegen, und es ist stossend, dass der Stimmbürger beide als Paket annehmen oder ablehnen soll.
Es gibt in der Bundesverfassung klare Leitlinien: Artikel 34 Absatz 2 garantiert die «freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe» als politisches Recht. Artikel 139 verlangt, dass sich Volksinitiativen an das Prinzip der «Einheit der Materie» halten müssen, dass also sachfremde Anliegen nicht miteinander vermischt werden dürfen. Dies sollte auch Leitlinie für das Parlament sein. Gerade im Bereich der Steuer und Finanzen wurde dieses Prinzip immer wieder geritzt. So auch in der Vorlage vom 19. Mai. Zwei Beispiele aus früheren Zeiten:
Im Jahr 1955 wurde eine Volksinitiative wegen Verstoss gegen das Prinzip der Einheit der Materie von den Räten als ungültig erklärt. Es herrschte Kalter Krieg und weltweit wurde aufgerüstet – so auch in der Schweiz. Die Räte beschlossen, die Militärausgaben zu verdoppeln und deshalb die Steuern zu erhöhen. Pazifistische Kreise um Leonhard Ragaz hielten dagegen und lancierten eine Volksinitiative. Es sollte eine «Rüstungspause» eingelegt werden und der beschlossene Mehrbetrag vorerst für ein Jahr je zur Hälfte für Jugendhilfswerke und billige Wohnungen und die andere Hälfte für den Wiederaufbau kriegsverwüsteter Gebiete in den Nachbarländern ausgegeben werden. Einige Parlamentarier argumentierten: Wie soll ein Stimmbürger stimmen, der mit seinem Steuergeld wohl billige Wohnungen unterstützen will, aber nicht die Aufbauhilfe im Ausland – oder umgekehrt? Die Räte erklärten die Initiative für ungültig. Dies ist jedoch ein seltenes Ereignis. Die Initianten liessen sich vom abschlägigen Entscheid nicht entmutigen und lancierten sofort zwei neue Initiativen, die nun klarer formuliert waren: Die eine verlangte, dass Militärausgaben von über 500 Millionen Franken im Jahr der Volksabstimmung zu unterstellen sind. Die zweite wollte, dass jährlich ein Betrag, der einem Zehntel der Militärausgaben entspricht, für soziale Sicherheit und internationale Solidarität verwendet werden solle. Zur Abstimmung kam es nicht, weil beide Initiativen zurückgezogen wurden, als in Ungarn ein Volksaufstand ausbrach und deshalb im Schweizervolk Einigkeit über höhere Militärausgaben entstand (Hofer 2012, Initiative Nr. 72, 75 und 76). Politik kann wirklich etwas Lebendiges und Hochspannendes sein!
Ein weiteres eindrückliches Beispiel aus dem Steuerbereich soll hier folgen: die Einführung der Mehrwertsteuer in den Jahren nach 1977. Wegen dem GATT und dem Freihandelsabkommen mit der EG von 1972 waren die Zolleinnahmen zurückgegangen, und es fehlte in der Bundeskasse an Geld. Dazu kam 1974 ein massiver Konjunktureinbruch, der die Steuereinnahmen schmelzen liess. Auch 1977 hatte die Europäische Gemeinschaft die Mehrwertsteuer für alle Mitgliedsländer vereinheitlicht – mit einem Mindestsatz von 15 Prozent. Der Bundesrat und das Parlament wollten nachziehen und ebenfalls zur Mehrwertsteuer übergehen – allerdings mit einem tieferen Satz von 10 Prozent. Das Volk sagte deutlich nein zur Vorlage. Der Satz war im Vergleich zur geltenden Warenumsatzsteuer viel zu hoch. Dazu kam jedoch noch ein weiterer Grund für das Nein. Das Parlament verknüpfte mit der Mehrwertsteuer den Versuch, die Volksrechte im Steuerbereich abzubauen. Es wollte die Höchstsätze für die Bundessteuern aus der Verfassung kippen, so dass über Steuererhöhungen keine obligatorische Volksabstimmung mehr stattfinden müsste.
Bereits zwei Jahre später folgte der zweite Versuch zur Einführung der Mehrwertsteuer – diesmal mit einem tieferen Normalsatz von 8 Prozent. Das Parlament war wieder hartnäckig: Die Höchstsätze der Bundessteuern und ihre Befristung sollten aus der Verfassung entfernt werden. Das Volk sagte mit 65 Prozent erneut sehr deutlich nein, und fast alle Kantone stimmten dagegen. Andererseits sagte das Volk ja zu einer vernünftig begründeten Erhöhung der bisherigen Warenumsatzsteuer Wust, um den Bundeshaushalt zu stützen.
1991 – zehn Jahre später – machte das Parlament einen dritten Versuch, die Mehrwertsteuer einzuführen – mit einem Normalsatz von 6,2 Prozent wie bei der Waren­umsatzsteuer. Die National- und Ständeräte verlangten wie schon früher die Beseitigung der Befristung der beiden Bundessteuern aus der Verfassung. Weiter sollte das Parlament die Kompetenz erhalten, den Satz für die Mehrwertsteuer zur Sicherung der AHV um 1,3 Prozent hinaufzusetzen. Erneut waren ganz verschiedenartige Anliegen in die gleiche Vorlage gepackt. – Aber auch das Volk war hartnäckig und lehnte die Verknüpfung der verschiedenartigen Sachfragen ab.
Im Jahr 1993 erlebte die Bundespolitik eine Sternstunde: Das Parlament legte dem Volk nach sechzehn Jahren eine Vorlage vor, die erneut die Einführung der Mehrwertsteuer verlangte, aber diesmal dem Volk vier getrennte Fragen vorlegte, die klar und eindeutig mit ja oder nein beantwortet werden konnten – und zwar:

  1. Die Mehrwertsteuer wird eingeführt zum Normalsatz von 6,2 Prozent und die Befristung der MWSt und der direkten Bundessteuer wird bis 2006 verlängert.
  2. «Zur Verbesserung des Bundeshaushaltes erhebt der Bundesrat einen Zuschlag zur Umsatzsteuer […] von höchstens 0,3 Prozentpunkten» (falls die 1. Vorlage angenommen wird).
  3. Das Parlament erhält die Kompetenz, den Satz der MWSt um 1 Prozent zu erhöhen, falls dies zur Sicherung der AHV und IV notwendig ist – unter Vorbehalt des fakultativen Referendums.
  4. Die Mineralölzölle werden in Verbrauchssteuern (Steuern auf Treibstoff und Heizöl) umgewandelt (Kölz, Quellenbuch, 2004, S. 539–541).

Das Volk honorierte das vorbildliche Vorgehen der Behörden und stimmte allen vier Vorlagen deutlich zu – bei dreien mit über sechzig Prozent (Linder 2010, S. 512).

2006 bestätigte das Volk einmal mehr die Bundessteuern und verlängerte ihre Geltungsdauer bis 2020. Im nächsten Jahr werden wir erneut gefragt, ob wir mit der aktuellen Steuerordnung im Bund einverstanden sind. Diese Abstimmung ist wichtig – vor allem wegen ihres Symbolgehalts. Mit dem geplanten Rahmenvertrag mit der EU würden wir wohl nicht mehr so häufig gefragt werden.

Schlussbemerkungen

Seit dem Zweiten Weltkrieg hat auf Bundesebene eine Vielzahl von Abstimmungen über Steuern und Finanzen stattgefunden. Sehr oft haben sie mit einem Nein des Volkes geendet – nicht weil die Bürger Steuer­erhöhungen grundsätzlich ablehnen, sondern weil die Vorlagen nicht passten und oft gegen das Prinzip der Einheit der Materie verstiessen. Sind deshalb die Bundesfinanzen zerrüttet und der Bund in hohem Masse verschuldet? Nein – ganz im Gegenteil. Der Haushalt ist heute im grossen und ganzen kerngesund, und die Schweiz ist eines der wenigen Länder, die in den letzten Jahren Überschüsse erzielt und ihre bereits moderaten Schulden noch weiter abgebaut hat.
Neben der Landwirtschaft fanden im Steuerbereich in den letzten Jahrzehnten die meisten Abstimmungen statt. Beide sind für viele Menschen auch emotional wichtig – es geht um die Ernährungsgrundlage und Pflege des Landes sowie um den Erhalt des Gemeinwesens und das Gemeinwohl. Das Bild des Dichters Gottfried Keller passt hier besonders gut, dass die Bürger vor die Haustür treten und zum Rechten schauen sollen.
Als Schluss meines Plädoyers noch einmal zurück zur aktuellen Vorlage. Am 19. Mai stimmen wir über ein Paket ab, das Steuern und Altersvorsorge auf eine verfassungswidrige Art miteinander verknüpft, so dass der Bürger nicht klar Stellung nehmen kann. Der Bundesrat hat angekündigt, dass er zusammen mit dem Parlament im Herbst ein grosses Projekt vorbereiten wird, um die Altersvorsorge zu reformieren. Möglicherweise kommt das Reformwerk bereits im nächsten Jahr zur Abstimmung. Konsequenz meiner Ausführungen: Der mündige Bürger schätzt klare Fragen, die er mit einem Ja oder Nein beantworten kann. Dafür gibt es genügend Anschauungsmaterial in einer Vielzahl von früheren Abstimmungen, die mit einem Nein endeten. Die Fragen zur geplanten Reform der Altersvorsorge müssten getrennt werden und könnten konkret lauten: Soll das Rentenalter der Frau dem des Mannes angeglichen werden? Soll das Rentenalter allgemein um 1 Jahr hinaufgesetzt werden? Sollen die Lohnabzüge und Arbeitgeberbeiträge für die AHV um X Prozent erhöht werden? Soll die Mehrwertsteuer für die Altersvorsorge um X Prozent erhöht werden? – Die mündigen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger werden es den Politikern danken.
Die direkte Demokratie ist anspruchsvoll – ganz besonders bei den Steuern. Es hat sich jedoch in hundertfünfzig Jahren eine Kultur entwickelt, die gepflegt sein will.     •

Quellen:
Kölz, Alfred. Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte mit Quellenbuch. Bern 2004
Linder, Wolf u. a. Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007. Bern 2010
Hofer, Bruno. Volksinitiativen der Schweiz. 2012